Langtidsplanlegging i Forsvaret – et systemproblem?

– Langtidsplanleggingen er kanskje ikke problemet i seg selv, men snarere et svar på mange underliggende dilemmaer, er utfordringene i langtidsplanleggingen organisatoriske, kulturelle – eller handler det om kompetanse?

– Kanskje er det litt av alt. Men det viktigste er at vi forstår hvorfor vi har den prosessen vi har i dag, og hva den forsøker å løse sa Bjerga.

Han tok publikum med tilbake til etterkrigstiden, da Forsvaret vokste raskt og mottok omfattende våpenhjelp fra USA. Dette gjorde det mulig å bruke store deler av budsjettet på drift, fremfor investeringer. Men da våpenhjelpen ble faset ut på 1960-tallet, samtidig som den sikkerhetspolitiske situasjonen ble mer krevende, måtte Forsvaret finne nye måter å styre utviklingen på.

– Med Sovjetunionens økte satsing på kjernefysiske våpen på Kola-halvøya, bare ti mil fra Kirkenes, ble behovet for helhet og prioritering tydelig, sa Bjerga.

Fra kaos til kompromiss: Langtidsplanleggingens historiske røtter

Professor Bjerga fortsatte med å beskrive hvordan sterke forsvarsgrensjefer gjennom 1950- og 60-tallet bidro til en fragmentert styring av Forsvaret. Helhetsperspektivet manglet, og prioriteringene uteble – noe som truet både effektiviteten og økonomien.

– Uten helhet og prioritering ville Forsvaret gått konkurs, sa Bjerga.

På slutten av 1960-tallet ble dette erkjent av nøkkelpersoner som forsvarsminister Otto Grieg Tidemand (H), FFI direktør Finn Lied og forsvarssjef Folke Hauger Johannessen. De ønsket et system som kunne sikre helhetlig styring og tøffe prioriteringer mellom forsvarsgrenene. Motstanden var stor – ingen ville ha en "konge på toppen" som bestemte over dem.

Løsningen ble et kompromiss: den rullerende langtidsplanleggingen. Den skulle kombinere top-down styring med bottom-up innspill fra forsvarsgrenene. Planene skulle være fireårige og kontinuerlig oppdateres, med nye prosesser som startet i siste år av den foregående planen.

– Forsvarssjefen fikk mer makt, mens forsvarsgrensjefene ble nedgradert til generalinspektører, forklarte Bjerga.

Likevel ble det bottom-up-elementet dominerende. Langtidsplanene startet ofte med ønskelister fra grenene – og med et forsvarsbudsjett som utgjorde 13 % av statsbudsjettet på 1970-tallet, var det rom for en stor struktur. Men da "fredsdividenden" kom på 1990-tallet og budsjettene ble kraftig redusert, ble det klart at strukturen ikke lot seg drifte.

– Problemet stammer fra den voldsomme oppbyggingen på 50-tallet og et halvhjertet forsøk på å få kontroll, sa Bjerga. – Vi har fortsatt en planprosess som i stor grad er bottom-up, og størrelsen på strukturen styres av budsjettet – ikke omvendt.

Han advarte mot dagens modell, der Stortinget vedtar en 12-årsplan bundet til en struktur med bred konsensus.

– Det gir en låsing som gjør det vanskelig å justere kursen, selv når det er nødvendig.

Dilemmaene består – og tempoet øker

Professor Bjerga avsluttet med å peke på flere uløste dilemmaer i langtidsplanleggingen – både organisatoriske og politiske.

– Det grunnleggende problemet er fortsatt at planprosessen er preget av en bottom-up-tilnærming, der sterke forsvarsgrener får gjennomslag, mens nye kapasiteter som droner knapt nevnes, sa han.

Han mener dette skyldes manglende fagmiljøer som kan løfte slike behov inn i planprosessen. Eksempler som langtrekkende luftvern illustrerer hvordan viktige kapasiteter, faller utenfor fordi de ikke har sterke nok støttespillere.

Et annet uløselig dilemma er spenningen mellom behovet for langsiktige investeringer og kravet om fleksibilitet – særlig tydelig etter erfaringene fra Ukraina-krigen.

– Teknologiutviklingen går rasende fort, og det er vanskelig å tilpasse en 12-årsplan til et stridsfelt som endrer seg fra år til år, sa Bjerga.

Han advarte også mot gapet mellom Stortingets ambisjoner og det faktiske bevilgningsnivået. Selv om det er enighet om et forsvarsløft på 1635 milliarder kroner, er det usikkert hvordan fremtidige storting vil følge opp.

– De tøffe prioriteringene må forankres i regjeringsapparatet og Stortinget. Det er ikke nok at forsvarssjefen tar dem alene.

Til tross for sin realistiske pessimisme, avsluttet Bjerga med et positivt budskap:

– Det er bra at det er bred politisk enighet om et forsvarsløft. Men vi må ikke lene oss tilbake. Debatten må holdes levende – ellers risikerer vi at løftet uteblir.